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"Primo passo per un sistema più equo", di Enrico De Mita

Il governo ha espresso una fiduciosa attesa per la delega fiscale, finalmente approvata dal Parlamento. In questi primi giorni di vita del nuovo esecutivo, è emersa più volte la volontà di un’azione politica di tipo strategico in materia tributaria. Il governo, ora, avrà un anno di tempo per mettere mano, secondo l’indicazione della legge, alla «revisione dell’intero sistema tributario». La delega, a dire il vero, non consente un intervento così ampio e così radicale tale da ridefinire l’intero sistema fiscale o, anche, le parti più importanti di esso. E, con realismo, sarebbe già un successo se il governo riuscisse in dodici mesi – vale a dire il periodo concesso per l’approvazione dei decreti legislativi – a dare concreta attuazione a tutte le tematiche disciplinate dalla legge approvata ieri.
Come più volte si è detto, non si tratta di una vera riforma fiscale, quanto piuttosto di una legge che tocca aspetti assolutamente rilevanti e cruciali per i contribuenti, ma non riconducibili a uno schema unitario attuabile con decreti tra loro coordinati. Tutt’altra cosa rispetto alle “vere” riforme del passato: quando fu fatta la riforma del ’73, la legge delega del ’71 conteneva in nuce sia il disegno del nuovo sistema sia lo schema dei decreti delegati che furono po approvati. Si trattava di una delega scritta dal governo. Questa, approvata ieri, è piuttosto la rivendicazione del Parlamento del primato nella funzione legislativa.
Si tratta, però, di una legge importante anche per il suo approccio di tipo garantista che, auspicabilmente, rappresenta il primo passo per un fisco più equo e con più certezze. La sua filosofia è quella della semplificazione, dell’affidamento, della tutela del contribuente. Cose di cui il sistema fiscale ha assolutamente (e urgentemente) bisogno.

Possiamo dire che la legge si articola in tre parti:
a) principi generali, non sempre formulati come criteri della delega ma puri riferimenti di cultura giuridica generale;
b) capitoli dell’ordinamento tributario, più facilmente traducibili in decreti legislativi (catasto, evasione, erosione, contenzioso, riscossione, sanzioni);
c) soluzioni in termini puntuali di problemi esistenti nella vita dei tributi e (soprattutto) dei contribuenti, in particolare per quanto attiene all’abuso del diritto e al raddoppio dei termini di accertamento nel caso di violazioni penali.
La parte che non presenta difficoltà dal punto di vista della tecnica legislativa è quella relativa al catasto (un tema di grande rilievo del punto di vista economico) che contiene già indicazioni precise per la redazione di uno o più decreti (l’attuazione del sistema sarà invece oggetto dell’azione amministrativa conseguente).
Pensando sempre ai criteri di delega, non credo che presentino particolari difficoltà i temi del contenzioso e delle sanzioni. Stesso discorso per l’accoglimento della precisazione fatta nella delega circa l’abuso del diritto e il raddoppio dei termini (a meno che – ma non ci sono indizi in questa direzione – il governo, non voglia disfare le norme che il Parlamento ha predisposto facendole decadere).
Il tema più impegnativo, che presumibilmente il governo non vorrà lasciar decadere, è quello dell’evasione fiscale. Qui la materia è introdotta da una parte generale relativa alla semplificazione delle procedure relative a tutti i tributi: cosa importante ma probabilmente non facile perché temo che la delega non fornisca formulazioni adeguate. Sempre in tema di sommerso, c’è poi la parte tecnico-statistica (probabilmente già pronta) dedicata alla stima e al monitoraggio dell’evasione fiscale. Essa prevede una metodologia di rilevamento dell’evasione fiscale, riferita a tutti i principali tributi, basata sul confronto tra i dati della contabilità nazionale e quelli acquisiti dall’anagrafe tributaria, utilizzando a tal fine criteri trasparenti e stabili nel tempo, dei quali deve essere garantita un’adeguata pubblicizzazione. È prevista una commissione presso il ministero delle Finanze che rediga un rapporto annuale sull’economia non osservata e sull’evasione fiscale e contributiva. Sono inoltre previsti rapporti sull’andamento dell’attività di contrasto all’evasione.
Capitolo rilevante è inoltre quello dell’erosione fiscale, di grande delicatezza giuridica perché dedicato ai limiti della libertà economica (ridurre, eliminare o riformare le spese fiscali che appaiono in tutto o in parte non giustificate o superate alla luce delle mutate esigenze sociali o economiche. Come si vede siamo ai limiti del rispetto dell’articolo 53 della Costituzione).
C’è un altro ambito di intervento che richiede precisazioni operative, vale a dire quello relativo all’elusione fiscale e alle sue differenze con l’evasione. In questo senso, la delega individua alcuni criteri che dovrebbero “guidare” il legislatore delegato. Si va dall’uso distorto di strumenti giuridici idonei a ottenere un risparmio d’imposta alla valutazione della libera scelta del contribuente tra diverse operazioni comportanti anche un diverso carico fiscale. Qui, sarà decisiva anche la questione dell’onere della prova che, in base alla delega, sarà a carico dell’amministrazione quando dovrà dimostrare le evidenze del disegno abusivo e, al contrario, a carico del contribuente quando dovrà giustificare le ragioni extrafiscali degli strumenti utilizzati. Anche l’accertamento, a pena di nullità, dovrà contenere la motivazione della condotta abusiva.
Di grande rilevanza, infine, è la revisione del sistema sanzionatorio, basata sull’individuazione dei confini tra le fattispecie di elusione e quelle di evasione fiscale, il tutto nel rispetto del principio di proporzionalità.
Insomma, come si vede, un lavoro impegnativo e non sempre agevolato dalla definizione in modo puntuale dei criteri ai quali il governo si dovrà attenere. Un’occasione da non perdere, ma soprattutto da non sprecare.

Il Sole 24 Ore 28.02.14

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